Zwar reduziert die Reform die Menge an Treibhausgasen, die in Zukunft ausgestoßen werden dürfen und geht damit den lang ersehnten Schritt in die richtige Richtung. Jedoch reduziert sie auch die Verlässlichkeit und Verständlichkeit des EU-Emissionshandelssystems, argumentiert Prof. Grischa Perino.
Ein Editorial von Prof. Dr. Grischa Perino, Centre for Globalisation and Governance, Universität Hamburg
Vor zwei Wochen zog Dr. Michael Angrick von der Deutschen Emissionshandelsstelle des Umweltbundesamtes an dieser Stelle ein überwiegend positives Fazit der Reform des europäischen Emissionshandelssystems (EU-ETS), die im Februar vom Europäischen Parlament angenommen wurde. Er hebt insbesondere hervor, dass mit der Reform die langfristig verfügbaren Emissionsrechte deutlich reduziert werden, was einen relevanten Beitrag zum Klimaschutz und der Erreichung der europäischen und weltweiten Klimaziele bedeutet. Dieser Einschätzung stimme ich zu. Aber dass das EU-ETS als klimapolitisches Instrument durch die Reform gestärkt wird, halte ich für weniger offensichtlich. Warum das so ist, versuche ich im Folgenden kurz anzureißen.
Unternehmen, die dem EU-ETS unterliegen, orientieren sich bei Investitionsentscheidungen in klimafreundliche Technologien an ihren Erwartungen der mittel- bis langfristigen Preisentwicklung von Emissionsrechten. Andere klimapolitisch motivierte Akteure – angefangen bei der EU selbst, über die Regierungen der Mitgliedsstaaten bis hin zu Kommunen und sogar Individuen – richten ihre Entscheidungen daran aus, wie ihre geplanten Maßnahmen am besten auf das EU-Emissionshandelssystem zugeschnitten werden können. Diese beiden Abschätzungen haben sich durch die aktuelle Reform erheblich erschwert. Dies hat zwei Gründe:
1. Die Komplexität des EU-ETS steigt erheblich
Mit der Einführung der Marktstabilitätsreserve (MSR) wurde ein neuer Mechanismus geschaffen, der dem Markt zeitweise – und durch die neueste Reform zum Teil auch dauerhaft – Emissionsrechte entzieht. Die Regeln dafür sind transparent, meiner Meinung nach jedoch unnötig kompliziert, wenig zielführend (siehe mein Beitrag vom November 2016) und wenig verlässlich. 2015 wurde die MSR beschlossen, 2019 soll sie in Kraft treten, in diesem Jahr wurden die Regeln jedoch schon substantiell geändert und weitere Änderungen sind wahrscheinlich. Dadurch nimmt die Komplexität der Preisbildung deutlich zu.
2. Der Charakters des EU-ETS ändert sich fundamental, aber nur zeitlich begrenzt
Bisher war die Zahl der langfristig verfügbaren Emissionsrechte unabhängig von der Nachfrage nach Emissionsrechten und damit auch unabhängig von Klimaschutzmaßnahmen wie der deutschen Energiewende, einem möglichen Kohleausstieg oder auch dem Glühbirnenverbot. Selbst die 2015 beschlossene MSR hat an diesem Prinzip nicht gerüttelt. Die aktuelle Reform ändert dies: Ab 2023 wird die Marktstabilitätsreserve auf ein Volumen begrenzt, das jeweils der Versteigerungsmenge des Vorjahres im EU-ETS entspricht. Die darüber hinausgehende Menge in der Reserve wird gelöscht. Wie viel insgesamt gelöscht wird, hängt von der Anzahl der von den Unternehmen insgesamt angesparten Zertifikate ab – und damit von den Marktergebnissen seit 2008 als dieses Ansparen zum ersten Mal möglich war.
Grundsätzlich halte ich eine Kopplung der Anzahl von Emissionsrechten mit dem Marktergebnis für sinnvoll. Sie ist erforderlich, damit sich klimapolitische Maßnahmen wie die Energiewende im Stromsektor nicht nur auf den Preis für Zertifikate auswirken, sondern tatsächlich einen Beitrag zum Klimaschutz leisten. Der von der EU gewählte Mechanismus dafür ist jedoch derart komplex, dass die damit verbundene fundamentale Änderung des Charakters des EU-ETS in der Diskussion über die Reform bisher fast vollständig unerwähnt blieb.
Aber nicht nur die Komplexität, sondern auch die zeitliche Wirkung der Reform beeinträchtigt die Verlässlichkeit des EU-ETS. Die Löschung von Zertifikaten durch die Begrenzung des MSR-Volumens auf die Versteigerungsmenge des Vorjahres beginnt formal erst im Jahr 2023. Da diese aber seit 2008 von Unternehmen angespart wurden, wirkt dieser Eingriff auch rückwirkend. Was also vor fünf Jahren noch eine sinnvoll auf das EU-ETS zugeschnittene Klimapolitik von Mitgliedsstaaten war, ist es jetzt nicht mehr – und umgekehrt.
Die Reform erschwert eine Abstimmung anderer Maßnahmen auch in Zukunft. Denn die Begrenzung des MSR-Volumens wirkt nur, solange die Menge der von Unternehmen angesparten Zertifikate groß genug ist. In wenigen Jahren ist dies nicht mehr der Fall und die langfristige Emissionsmenge damit wieder fest vorgegeben. Wird ein Kohlekraftwerk erst danach abgeschaltet, führt dies nur dann zu einer Reduktion der Treibhausgasemissionen, wenn die Regierung zusätzlich noch in Eigenregie Emissionsrechte löscht. Andernfalls sinkt lediglich der Preis für Zertifikate. Ab wann das genau der Fall sein wird, hängt von der Entwicklung des Marktes ab. Verlässliche Vorhersagen sind also schwierig.
Die Einzelheiten der Wirkungsmechanismen zu erläutern, würde den Rahmen dieses Kommentars bei weitem sprengen. Zumindest in groben Zügen erfolgt dies in meinem vergangene Woche erschienenen Beitrag in Nature Climate Change (PDF). Eine umfassende wissenschaftliche Aufarbeitung der aktuellen Reform wird aber noch einige Zeit in Anspruch nehmen.
Der Beitrag basiert auf dem in Nature Climate Change erschienenen Artikel „New EU ETS Phase 4 rules temporarily puncture waterbed“ (PDF). Mehr zum Thema finden Sie auch im Interview mit Grischa Perino auf der CEN-Website.
Zum Autor
Grischa Perino ist Professor für Volkswirtschaftslehre am Fachbereich Sozialökonomie der Universität Hamburg, Mitglied im Centre for Globalisation and Governance (CGG) der Fakultät für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften sowie im Centrum für Erdsystemforschung und Nachhaltigkeit (CEN) der Universität Hamburg.
12. April 2018
Bildnachweis: UHH, RRZ/MCC, Mentz
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